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Sentenza Corte di Cassazione Sez. Un. n. 32781/2018 sulla ineleggibilità dei consiglieri dei Consigli circondariali forensi che abbiano già svolto due mandati: tra principio di retroattività e principio  di eccezionalità delle norme che prevedono cause di ineleggibilità

Carissimi Soci, per la newsletter del mese di dicembre è stata scelta la recentissima pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, avente ad oggetto il limite del doppio mandato per le elezioni dei consiglieri dei Consigli circondariali forensi. Sentenza molto attesa anche in ragione delle prossime tornate elettorali in molti COA compreso quello di Firenze dove le elezioni si svolgeranno il prossimo mese di febbraio.

Con la sentenza del 4-19 dicembre 2018 le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione si sono pronunciate sulla  rieleggibilità - dopo due mandati consecutivi già svolti – dei consiglieri degli ordini circondariali forensi, esplicitamente vietata dalle Leggi n. 247 del 2012 (recante la “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense”) e n. 113 del 2017 (recante “Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi”) affermando il seguente principio di diritto: «in tema di elezioni dei Consigli degli ordini circondariali forensi, la disposizione dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, in base alla quale i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi, si intende riferita anche ai mandati espletati anche solo in parte prima della sua entrata in vigore, con la conseguenza che, a far tempo dall'entrata in vigore di detta legge (21 luglio 2017) e fin dalla sua prima applicazione in forza del comma 3 del suo art. 17, non sono eleggibili gli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi (esclusi quelli di durata inferiore al biennio ai sensi del comma 4 del medesimo art. 3 l. 113/17) di componente dei Consigli dell'ordine, pure se anche solo in parte sotto il regime anteriore alle riforme di cui alle leggi 31 dicembre 2012, n. 247, e 12 luglio 2017, n. 113».

Secondo la Suprema Corte, infatti, tale regime definitivo è “funzionale all'esigenza di «assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all'esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l'avvicendamento nell'accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (cfr. in riferimento alla rieleggibilità alla carica di Sindaco, Cass., Sez. I, 26/03/2015, n. 6128)», nonché di evitare «fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. I, 9/10/2007, n. 21100; Cass. 5/06/2007, n. 13181; Cass. 20/05/2006, n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle funzioni di rappresentanza degl'interessi degl'iscritti e di vigilanza sul rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l'esercizio della professione, nonché sull'osservanza delle regole deontologiche. In particolare, è chiara la valutazione del legislatore della protratta consecuzione dei mandati come idonea a fondare, con la permanenza nella gestione degli interessi di categoria, un rischio di sclerotizzazione delle compagini rappresentative e di viscosità o remore anche inconsapevoli nell'ottimale esercizio delle istituzionali funzioni di rappresentanza e vigilanza”.

Nella motivazione della propria decisione le Sezioni Unite affrontano, tra gli altri, due profili di legittimità, quelli relativi al rispetto dei principi di eccezionalità delle norme che prevedono cause di ineleggibilità, in quanto volte ad imporre limitazioni al  diritto di elettorato passivo, e del divieto di retroattività delle norme.

 Quanto al primo, la Corte evidenzia come sia da escludere, dinanzi all'adeguata chiarezza dei tenori testuali della norma a regime e di quella transitoria, una lesione del principio, costantemente ribadito dalla giurisprudenza costituzionale e da quella di legittimità, della eccezionalità delle norme che prevedono cause d'ineleggibilità, in quanto volte ad imporre limitazioni al diritto di elettorato passivo, nonché della conseguente esclusione di una loro interpretazione estensiva o analogica (cfr., tra molte: Corte cost., sentt. n. 27 del 2009 e n. 141 del 1996; Cass. 02/02/2016, n. 1949; Cass. 12/02/2008, n. 3384; Cass. 25/01/2001, n. 1073). Anche nella specie, infatti (in questi sensi v. ancora la già richiamata Cass. 12461/18), «non si tratta di estendere in via interpretativa l'ambito applicativo della causa d'ineleggibilità ad un caso apparentemente non contemplato dalla norma che la prevede o addirittura estraneo alla portata semantica della stessa, benché caratterizzato da un'identità di ratio, ma solo d'individuare l'esatto significato dell'espressione usata dal legislatore, mediante il ricorso agli ordinari criteri ermeneutici, tra i quali la ricerca dell'intenzione del legislatore si pone, in caso di equivocità del testo da interpretare, come strumento sussidiario, utilizzabile in via integrativa ove, come nel caso in esame, la ricostruzione del senso letterale delle parole non consenta di sciogliere ogni ambiguità, e destinato ad assumere un rilievo prevalente soltanto in via eccezionale, quando l'effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione appaia incompatibile con il sistema normativo (cfr. Cass., Sez. III, 21/05/2004, n. 9700; Cass., Sez. I, 6/04/2001, n. 5128; Cass., Sez. lav., 13/04/1996, n. 3495)».

In ordine, poi al secondo profilo, la Corte esclude che nel caso di specie si verta in un’ipotesi di applicazione retroattiva della norma. Invero, non può dirsi che attribuire rilevanza, ai fini dell'ineleggibilità, ai mandati pregressi e cioè anche a quelli espletati pure solo in parte prima dell'entrata in vigore della norma, implichi l'applicazione retroattiva dell'art. 3, co. 3, secondo periodo, I. 113/17 (che prevede la non rieleggibilità immediata dopo due mandati consecutivi”). La nuova norma sull'ineleggibilità non regola il passato, ma attribuisce, per il futuro, una nuova rilevanza ed una nuova considerazione - ora ostativa - a fatti passati, eretti a requisiti negativi od ostativi per l'accesso alle cariche elettive o per il mantenimento di quelle in ragione dell'acquisita considerazione di un loro disvalore, conferendo ad un evento del passato una diversa rilevanza, ma non già regolandolo direttamente in modo nuovo.

Precisa inoltre la Corte che il divieto di retroattività al di fuori del diritto penale (per il quale vige l'espressa previsione dell'art. 25 della Carta fondamentale della Repubblica) non gode di usbergo costituzionale, solo esigendosi che la relativa disposizione sia espressa e che la scelta normativa - tra le ultime, v. Corte cost. n. 73 del 2017 - sia giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata.

In definitiva, conclude la Corte, “… la regola dell'ineleggibilità originaria dei consiglieri che abbiano già svolto due mandati consecutivi va interpretata, in conformità alle linee ermeneutiche già adottate in altre materie elettorali o ad esse equiparabili, nel senso che, entrata in vigore una norma che pone quale requisito di eleggibilità l'assenza di esiti o conseguenze di condotte o di fatti verificatisi anche solo parzialmente in precedenza, in difetto di espressa chiara norma in contrario, il requisito deve sussistere pure in riferimento a quei fatti e quelle condotte già verificatisi in tempo anteriore e, così, pure prima dell'entrata in vigore delle norme che li assumevano a presupposti ostativi all'eleggibilità (e cioè prima del 21/07/2017, giorno successivo alla pubblicazione della legge 113/17 sulla Gazzetta Ufficiale n. 168 del 20/07/2017, secondo la previsione del suo art. 20)”.

Un ringraziamento al socio Avv. Alberto Muzzi per il contributo alla presente newsletter.

LA SEZIONE DI DIRITTO CIVILE



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