La forma dei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione

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La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 20690/2016 ha ribadito che i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta.

In tema di attivita' jure privatorum della Pubblica Amministrazione vige il principio secondo cui i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, la quale assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell'assoggettamento al controllo dell'autorità tutoria. Ciò comporta non solo l'esclusione della possibilità di desumere l'intervenuta stipulazione del contratto da una manifestazione di volontà implicita o da comportamenti meramente attuativi, ma anche la necessità che, salvo diversa previsione di legge, l'intera vicenda negoziale sia consacrata in un unico documento, contenente tutte le clausole destinate a disciplinare il rapporto.

Tale principio trova applicazione non soltanto alla conclusione del contratto, ma anche all'eventuale rinnovazione dello stesso, a meno che la stessa non sia prevista come effetto automatico da un'apposita clausola, nonchè alle modificazioni che le parti intendano in seguito apportare alla disciplina concordata, le quali devono pertanto risultare da un atto posto in essere nella medesima forma del contratto originario, richiesta anche in tal caso ad substantiam, non potendo essere introdotte in via di mero fatto mediante l'adozione di pratiche difformi da quelle precedentemente convenute, ancorchè le stesse si siano protratte nel tempo e rispondano ad un accordo tacitamente intervenuto tra le parti in epoca successiva.

La ricaduta di questo regime formalistico, sul versante dell'interpretazione del contratto, è costituita dal principio, anch'esso costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui la ricerca della comune intenzione delle parti, ove il senso letterale delle parole presenti un margine di equivocità, deve aver luogo, con riferimento agli elementi essenziali del contratto, soltanto attingendo alle manifestazioni di volonta' contenute nel testo scritto, mentre non e' consentito valutare il comportamento complessivo delle parti, anche successivo alla stipulazione, in quanto la formazione del consenso non puo' spiegare rilevanza ove non sia stata incorporata nel documento scritto.

Anche nei casi in cui, evidenziandosi la sottoposizione dell'attività privatistica dell'Amministrazione ai principi del diritto comune, è stata ammessa la possibilità di far ricorso al criterio ermeneutico previsto dall'articolo 1362 c.c., comma 2, al fine di chiarire il senso di termini o espressioni impiegati in modo improprio dalle parti, è stata fermamente esclusa la possibilità di ricollegare al comportamento di queste ultime la formazione di un consenso estraneo al contenuto del contratto, o addirittura ad esso contrario, prospettandosi altrimenti la vanificazione del requisito della forma scritta, imposto a garanzia dei canoni di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

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