Decreto Sicurezza: la Corte Costituzionale si pronuncia sul potere sostitutivo dei prefetti

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La Corte Costituzionale, con la sentenza  n. 195/2019 ha affrontato due distinti aspetti del Decreto sicurezza  (Decreto legge n. 113/2018).

Sotto un primo profilo, la Corte ha ritenuto legittima l’estensione ai presídi sanitari del Daspo urbano, che comporta il divieto di accedere a taluni luoghi per esigenze di decoro e sicurezza pubblica. La legittimità è stata riconosciuta però a seguito di una interpretazione costituzionalmente orientata della norma, ovvero a condizione che il divieto non si applichi a chi ha bisogno di cure mediche o di prestazioni terapeutiche e diagnostiche, poiché il diritto alla salute prevale sempre sulle altre esigenze.

Difatti, se le modalità applicative del divieto di accesso alle aree protette devono essere compatibili con le esigenze di salute del destinatario dell’atto, ciò comporta che tale destinatario può comunque fruire dei servizi sanitari per ragioni di cura, senza che gli sia precluso l’accesso, anche ove egli sia stato destinatario del provvedimento del questore, che per il resto gli abbia fatto divieto di accedere a tale area per ogni altra ragione.

Nella motivazione della sentenza si chiarisce infatti che il diritto alla salute prevale sulle esigenze di decoro dei luoghi e di contrasto alle condotte sanzionate in via amministrativa, quali lo stato di ubriachezza, gli atti contrari alla pubblica decenza, il commercio e il parcheggio abusivo (cioè sui presupposti del Daspo urbano). Se interpretata in tal senso la norma è legittima, per ciò che il diritto alla salute rimane pienamente tutelato e non comporta alcuna incidenza sull’organizzazione dei presidi sanitari, sicché non è violata la competenza regionale concorrente in materia di tutela della salute.

Sotto un secondo profilo, la Corte ha stabilito che il potere sostitutivo del prefetto nelle attività di comuni e province è illegittimo perché lede l’autonomia degli enti locali e contrasta con il principio di tipicità e legalità dell'azione amministrativa. Il legislatore avrebbe introdotto "un potere prefettizio sostitutivo extra ordinem, ampiamente discrezionale, sulla base di presupposti generici e assai poco definiti, e per di più non mirati specificamente al contrasto della criminalità organizzata; ossia complessivamente in termini tali da non essere compatibili con l’autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali territoriali". 

La Corte ha quindi dichiarato l'incostituzionalità dell’articolo 28 comma 1 del Dl 113/2018, che ha inserito nell’articolo 143 Tuel (scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni e condizionamenti mafiosi degli amministratori locali) un nuovo sub -procedimento per l'attivazione dei poteri sostitutivi del prefetto sugli atti degli enti locali.

In particolare, il decreto prevedeva che, se dalla relazione prefettizia non emergono i presupposti per l'esercizio del potere governativo di scioglimento dei consigli comunali e provinciali né quelli per l'adozione di provvedimenti correttivi dell'azione dell'ente o sanzionatori dei dipendenti coinvolti nelle infiltrazioni mafiose ma emerge comunque una situazione di “mala gestio” dell'ente, potevano scattare in ogni caso i nuovi poteri sostitutivi dei prefetti.

Secondo la norma, la “mala gestio” sussisterebbe in tutte quelle situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, tali da determinare un’alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e l'imparzialità delle amministrazioni locali nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati. La formulazione viene ritenuta generica e non adatta a meglio definire il presupposto, in quanto ogni condotta illecita, grave e reiterata, non può che incidere negativamente ex se sul buon andamento dell’attività dell’ente.

In queste situazioni il prefetto era chiamato ad individuare i prioritari interventi di risanamento nonché ad indicare gli atti e ad assegnare un termine non superiore a 20 giorni per la loro adozione. Scaduto tale termine scattava la sostituzione all’amministrazione inadempiente, mediante la nomina di un commissario ad acta.

La Corte ha osservato che la norma va a violare la complessiva autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali, autonomia che prevede, tra l'altro il riconoscimento di funzioni amministrative proprie, un'autonomia regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite e quella finanziaria. Essa inoltre introduce un nuovo potere prefettizio fondato su presupposti generici ed eccessivamente discrezionali, violando così il principio di tipicità e legalità dell’azione amministrativa. L’insufficiente determinazione del presupposto del potere sostitutivo, unita al suo contenuto atipico e indifferenziato, hanno condotto la Corte a dichiararla incostituzionale, innanzitutto per ciò che ogni potere amministrativo deve essere «determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa».

Infine, la Corte ha messo in rilievo che il potere sostitutivo del prefetto, considerata la sua ampia incidenza nell’attività di comuni e province, avrebbe dovuto essere rispettoso dei principi di leale collaborazione e sussidiarietà, nel senso che la norma censurata avrebbe dovuto prevedere l’adozione della delibera del Governo o il decreto del ministro dell’Interno per il fatto che quanto più il potere sostitutivo, incidente nell’autonomia dell’ente locale territoriale, presenta una connotazione di discrezionalità nei presupposti e nel contenuto, tanto più il livello di assunzione di responsabilità si deve elevare da quello amministrativo (provvedimento del prefetto) a quello politico (deliberazione del Governo), ciò che non avviene nella disposizione in esame.

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